La atención social en las emergencias colectivas y extraordinarias. Análisis a partir de la nueva ley del Sistema Nacional de Protección Civil de España

Planes de Protección Civil, Grupos de Acción y trabajadores sociales. Fuente: Ángel Luis Arricivita.

Planes de Protección Civil, Grupos de Acción y trabajadores sociales. Fuente de la imagen: Ángel Luis Arricivita.

Angel L. Arricivita Amo.

  • Trabajador social sanitario. Servicio Aragonés de Salud (SALUD)-Huesca.
  • Experto en atención psicosocial en urgencias-emergencias.
  • Director de la revista Psicosocial & Emergencias.
  • Profesor experto invitado en Máster Universitario Trabajo Social Sanitario. Ciencias de la Salud. Universitat Oberta de Catalunya (UOC).

Resumen

Código Deontológico del Trabajo Social. Fuente de la imagen: Portal del Consejo General del Trabajo Social

Código Deontológico del Trabajo Social. Fuente de la imagen: Portal del Consejo General del Trabajo Social

En España, desde hace unas décadas, las emergencias colectivas, las grandes emergencias y  las catástrofes han requerido –y exigido, por parte de la sociedad– respuestas más allá de la atención a los aspectos físico-somáticos de las personas afectadas: la atención social, psicológica, de policía científica y medicina forense.

Desde el 10 de enero de 2016 está vigente en España la nueva Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que pretende ser el nuevo marco de respuesta a las necesidades de la sociedad actual ante eventos críticos de importante magnitud. Con ella se derogó la LEY 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil, vigente durante 30 años.

Este artículo, pretende visibilizar y poner en valor la atención social, el Trabajo Social y el papel de sus profesionales –los trabajadores sociales– en las emergencias colectivas y extraordinarias, desde el análisis de la nueva Ley.

Palabras clave: Protección Civil; Trabajo Social; emergencias; trabajador social; atención social; Sistema Nacional de Protección Civil; ley 17/2015; Código Deontológico de Trabajo Social.

 

Abstract

In Spain, for a few decades, collective emergencies, major emergencies and catastrophes have required –and demanded from society– responses beyond attention to the physical and somatic aspects of the people affected: the social attention, psychological, of scientific police and forensic medicine.

Since January 10, 2016, the new Law 17/2015 of July 9 of the National Civil Protection System has been in force in Spain, which aims to be the new framework for responding to the needs of today’s society in the face of major events magnitude. With it, LAW 2/1985, of January 21, was repealed on civil protection, valid for 30 years.

This article aims to make visible and value social care, Social Work and the role of its professionals –social workers– in mass and extraordinary emergencies, from the analysis of the new Law.

Keywords: Civil Protection; Social Work; emergencies; social worker; social care; National Civil Protection System; law 17/2015, Deontological Code of Social Work.

 

Antecedentes

La anterior ley de Protección Civil, vigente durante 30 años, estuvo enfocada a proteger y socorrer a la población ante grandes eventos: “situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública[1]; así como al estudio y prevención de las mismas.

La única referencia a las acciones a llevar a cabo “sin perjuicio de lo que dispongan las leyes especiales” [1] estaban establecidas, solamente, ante una situación de guerra. Tres de las siete intervenciones previstas era “la asistencia sanitaria y social”, “los refugios” y “la evacuación, dispersión y albergue” [1].

Hubo que esperar a disponer de la Norma Básica de Protección Civil [2], conforme al artículo 8 de la citada ley, para conocer las directrices esenciales para la elaboración de los Planes Territoriales de Comunidad Autónoma, Provinciales, Supramunicipales, Insulares y Municipales- y de los planes Especiales, por sectores de actividad, tipos de emergencia o actividades concretas” [2]. Y entre las directrices para la elaboración de los citados Planes, la Norma Básica estableció que habrían de concretarse en los mismos siete medidas de socorro entre ellas: “Clasificación, control y evacuación de afectados a fines de asistencia sanitaria y social” y “Albergue de emergencia” [2]; y entre las cinco medidas de protección a la población: “Refugio o aislamiento en el propio domicilio o en lugares de seguridad” y “Evacuación en sus distintas variantes” [2] [3]. Es decir -en el marco de la convivencia pacífica- la atención social en grandes emergencias y catástrofes, tienen su reconocimiento legislativo desde el año 1992 en que fue publicada la Norma Básica.

A partir de ese momento todas las Comunidades Autónomas, y administraciones de rango equivalente o inferior -si así se lo exigía a éstas la normativa vigente- han diseñado sus Planes Territoriales y Especiales. En consecuencia, la atención social es de obligada referencia en los mismos.

El 10 de julio de 2015 se publicó la nueva Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil [3] que entró en vigor seis meses más tarde, el 10 de enero de 2016. Quedando a partir de esta fecha derogada la LEY 2/1985, de 21 de enero, sobre protección civil [1].

La Norma Básica de Protección Civil sigue vigente.

 

La atención social en el actual Sistema Nacional de Protección Civil

El presente manuscrito pretende identificar y analizar los puntos que vinculan la atención social, el Trabajo Social y a sus profesionales –los trabajadores sociales– con las situaciones críticas extraordinarias en el marco de su instrumento de referencia: la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil [3]; y, al mismo tiempo, aportar algunas sugerencias.

El punto 1, de su artículo 1, hace referencia a la finalidad de la protección civil como “servicio público que protege a las personas y bienes…[3]. Es decir, las personas (y los bienes) son los sujetos sobre el cual pivota toda la acción de protección civil.

Esta concepción es plenamente coincidente con el quehacer profesional del Trabajo Social, tal como recoge su Código Deontológico [4] en su articulado:

– Artículo 5: “El Trabajo Social es la disciplina científico-profesional que promueve el cambio social, la resolución de problemas en las relaciones humanas […], el trabajo social interviene en los puntos en los que las personas interactúan con su entorno” [5].

– En su artículo 7 determina que “El Trabajo Social está fundado sobre los valores indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad y la igualdad tal y como se contemplan en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, las instituciones democráticas y el Estado de Derecho. En ellos se basa la actuación profesional, por medio de la aceptación de los siguientes principios” [6].

– Contempla tres principios básicos (Dignidad, Libertad e Igualdad). En todos y cada unos de ellos la persona es el núcleo central al que se hace referencia y, por tanto, es el sentido de toda acción social. Despunta, en sintonía con el escenario que nos ocupa -las grandes emergencias-, que “la persona humana, única e inviolable, tiene valor en sí misma con sus intereses y finalidades” (Dignidad) [6]. Igualmente sucede en sus diecisiete principios generales.

– Además, uno de los tres apartados recogidos en el capítulo III del Código Deontológico está centrado en toda su extensión (16 artículos), exclusivamente, en la “relación con la persona usuaria” [7], cualquiera que sea el nivel desde el que se preste atención a ella: individual, familiar, grupal o comunitario.

– En esta misma línea, el Código de Ética de la Federación Internacional de Trabajo Social (FITS) [8] -disponible en el mismo Código Deontológico del Trabajo Social-  señala que “los trabajadores sociales deben apoyar y defender la integridad y bienestar físico, psicológico, emocional y espiritual de cada persona” [8],  lo que se significa, entre otros principios, “Tratar a cada persona como un todo.- Los trabajadores sociales deben intervenir con la persona en su totalidad, con la familia, la comunidad y el entorno social y natural, y tener en cuenta todos los aspectos que influyen en la vida de una persona” [8].

En consecuencia, la persona –en tanto que ser social– como objeto de estudio y acción del Trabajo Social en cualquiera de sus niveles de intervención, es coincidente con el objeto de acción de la protección civil (las personas y, también, los bienes) y con la finalidad de ésta (ayudar en situaciones difíciles).

Situándonos, de nuevo, en la actual Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, su artículo 2. Definiciones, conceptúa los diferentes términos más usuales en el campo de las emergencias masivas y que se prodigan a lo largo de todo el texto de la misma. En prácticamente la totalidad de las definiciones está presente la persona, como ser individual y/o como integrante de una colectividad. Por un lado, en tanto que víctima de una emergencia colectiva; y, por otro, como ser portador y/o inmerso en determinadas circunstancias o características (sociales, por ejemplo) que le hacen proclive a resultar dañado. A esto hacen referencia los conceptos de amenaza, peligro, riesgo y vulnerabilidad. Dicho sea de paso, quizás hubiera sido muy clarificador, sobre todo a efectos de valoración integral de daños -daño social, inclusive-, recoger en este artículo de Definiciones  la propia de “víctima”; para así delimitar qué se entiende por víctima de una emergencia colectiva. Se sugiere tomar como referencia las consideraciones al respecto desde la Victimología [9], así como los conceptos de víctima directa e indirecta de delitos, contemplados en el artículo 2 de la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito [10].

Así mismo, el punto 7 de ese artículo 2 –Servicios esenciales– señala los de “bienestar social” entre los dispositivos “necesarios para el mantenimiento de las funciones sociales básicas” [3].

En esta línea, el artículo 17 del Código Deontológico de Trabajo Social expone que “los/as profesionales del Trabajo Social se comprometen en la intervención social a buscar y garantizar a toda persona, grupo o comunidad la igualdad de oportunidades, el acceso a recursos y el apoyo para cubrir sus necesidades; especialmente de aquellos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad o en alguna situación específica de desventaja social” [7].

Así mismo, tal como ya se ha expuesto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) [11] es uno de los documentos que sustentan la tarea los trabajadores sociales, lo que resume la vinculación con ese punto 7 de la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil; y con mayor énfasis, si cabe, cuando dicha Declaración en su artículo 25 dice que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad” [11].

El artículo 3. El Sistema Nacional de Protección Civil, describe cada una de las actuaciones del mismo: prevención, planificación intervención, recuperación y coordinación. Por supuesto, en todas y cada una de ellas tienen cabida objetivos y acciones específicas de Trabajo Social en situaciones de emergencia [12] que, en la consecución del objetivo general de la protección civil, están sujetas a los principios establecidos: colaboración, cooperación, coordinación, solidaridad interterritorial, subsidiariedad, eficiencia, participación, inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (punto 2, art. 3) [3].

El artículo 5. Derecho a la protección en caso de catástrofe, en su punto 3, hace referencia a las tareas de identificación de víctimas y de información a familiares o allegados: “Los servicios públicos competentes identificarán lo más rápidamente posible a las víctimas en caso de emergencias y ofrecerán información precisa a sus familiares o personas allegadas” [3]. De la lectura y análisis de dicho artículo pareciera –por cuanto la urgencia en la tarea identificatoria y consecuente información a familiares y allegados–  que se refiere a personas que han resultado muertas, pero su redacción no lo concreta. Este apunte remite, de nuevo, a la necesidad de definir qué se entiende por “víctima” y tipos de víctimas en siniestros colectivos, comentado anteriormente.  Conviene recordar, también, que la tarea de identificación en el marco de las emergencias, puede precisarse en diversos escenarios: acceso y salidas en un alojamiento de emergencia, organización de evacuación, control policial en la zona de emergencia, identificación de cadáveres, etc. Y, por lo que respecta a la información a familiares o allegados, hay que partir de que la “garantía de información” es uno de los principios informadores de la Norma Básica de Protección Civil [2], así como una de las medidas de protección a la población.

Ambas intervenciones –identificación e información– están en sintonía con lo establecido al respecto en el Protocolo nacional de actuación Médico-forense y de Policía Científica en sucesos con víctimas múltiples [13], donde en su artículo 24, se establece la existencia de el área de asistencia a familiares y obtención de datos <ante mortem>, integrada por cuatro zonas, entre la cuales, está el punto de información; el cual estará integrado por “…personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y policías autonómicas, así como personal de asistencia social y psicológica para su cometido concreto” [13]. Es decir, los trabajadores sociales forman parte de dicho dispositivo de información. Obviamente, procede idéntica interpretación en la referencia del punto 3 del artículo 5 comentado arriba. Además, en una segunda zona, detalla el artículo 33 del Protocolo, “se ubicarán los equipos de psicólogos, médicos y asistentes sociales encargados de atender a los familiares y allegados de las víctimas o desaparecidos” [13].

Siguiendo en el mismo artículo 5, pero ahora ya en su punto 4, expone que “los poderes públicos velarán para que se adopten las medidas específicas que garanticen que las personas con discapacidad conozcan los riesgos y las medidas de autoprotección y prevención, sean atendidas e informadas en casos de emergencia y participen en los planes de protección civil” [3]. Incluso apunta como uno de los principios del Sistema Nacional de Protección Civil, la “[…] inclusión y accesibilidad universal de las personas con discapacidad” (punto 2, artículo 3) [3].

Sobre este tema, el documento concreta en su Disposición adicional octava. Adaptación normativa, que se regirá por lo establecido en Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. Conforme a esa ley, parece conveniente señalar que “Son personas con discapacidad aquellas que presenten deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás[14]; y que, para ser reconocidas oficialmente como tales han de tener, por lo menos, un grado de discapacidad del 33%.

El Derecho a la información, recogido en el artículo 6, señala tanto la información preventiva (prevención primaria) como la propia en la emergencia declarada. En este sentido, “la experiencia demuestra que la información es una necesidad vital para las personas afectadas por una emergencia masiva” [15]; y que “la manera de comunicar la información a la gente involucrada en una emergencia masiva debe tener en cuenta el impacto psicosocial. Esta es una de las razones por las que el proceso entero de manejar información acerca de la identidad y el estado de las víctimas, así como la organización de la notificación y la comunicación, debe ser una parte integral de la disciplina funcional específica que es el apoyo psicosocial” [15].

Por lo que respecta, más concretamente, al binomio Trabajo Social-Protección Civil, “los/las profesionales del Trabajo Social actúan desde los principios de derecho a la intimidad, confidencialidad y uso responsable de la información en su trabajo profesional, tal y como se recogen en el Capítulo IV del presente Código” [Código Deontológico] (art. 11) [7].

El Derecho a la participación (artículo 7), contempla la posibilidad de la misma por la ciudadanía tanto en la “elaboración de las normas y planes de protección civil” como en tareas más vinculadas a la acción en el terreno que “podrá canalizarse a través de las entidades de voluntariado”. De su lectura se desprende, por un lado, la ya existencia de entidades de voluntariado con tradición en este campo como son las agrupaciones de voluntarios de Protección Civil y los Equipos de Respuesta Inmediata en Emergencias (ERIE) de Cruz Roja, ambas muy representadas en todo el territorio nacional y en las cuales pueden participar los ciudadanos; y, por otro, el posible surgimiento de un voluntariado espontáneo -solidario, impulsivo y a iniciativa propia- que quiere colaborar en la resolución de la crisis. En este último caso, transcurridos los primeros momentos, la necesidad y valía habrá de evaluarse, canalizar y gestionar [16].

Con respecto a este articulado se comentan algunos aspectos:

– La actual Ley de Voluntariado (2015) [17] matiza, en su artículo 6, que uno de los ámbitos de actuación es el Voluntariado de protección civil, que colabora regularmente en la gestión de las emergencias, en las actuaciones que se determinen por el Sistema Nacional de Protección Civil sin perjuicio del deber de los ciudadanos en los casos de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública, como expresión y medio eficaz de participación ciudadana en la respuesta social a estos fenómenos, en los términos que establezcan las normas aplicables” [17]. En esta línea también se pronuncian diversas comunidades autónomas con sus correspondientes leyes.

– Es una realidad la participación de trabajadores sociales en calidad de voluntarios en grandes emergencias. Es el caso de algunos Colegios Oficiales de Trabajo Social que disponen de equipos profesionales formados y entrenados para intervenir reforzando los dispositivos ordinarios de atención social con responsabilidad directa en emergencias [16]. Son ejemplo de ello, el Colegio Profesional de Trabajo Social de Aragón que tiene formalizado un convenio de colaboración con el Servicio de Seguridad y Protección Civil del Gobierno de Aragón desde el año 2005 [18]; ese mismo año, El Colegio Oficial de Trabajo Social de Madrid firmó un convenio con la  Dirección General de Inmigración, Cooperación al Desarrollo y Voluntariado de la Comunidad de Madrid [19]; en el 2012, el Colegio Oficial de Trabajo Social de Cataluña firmó un convenio con el departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña (Protección Civil) [20]; y el Colegio Oficial de Trabajo Social de Málaga lo firmó con el ayuntamiento de Málaga en el 2015 [21]. Todos ellos con experiencias tanto operativas como preventivas [22]. Es decir, los Colegios de Trabajo Social son entidades con marco legal y/o reglamentario que les permite ejercer el Derecho a la participación.

– La gestión del voluntariado en emergencias de protección civil se contempla como una de las posibles acciones a cargo de los profesionales y servicios de Trabajo Social actuantes [12]. Igualmente, “conforme a necesidades territoriales y específicas, creación o potenciación de un voluntariado para grandes emergencias, organizado, formado y entrenado, a la vez que activado y dirigido de forma protocolizada” [12].

Vinculado con ese artículo 7, el 7 bis, Deber de colaboración, establece en su punto 1 que “Los ciudadanos y las personas jurídicas están sujetos al deber de colaborar, personal o materialmente, en el caso de requerimiento de la autoridad competente…” [3].

Dando por hecho que dicho deber de colaboración se ubica, principalmente, en tareas de intervención-acción operativa, parece interesante comentar la sutil diferencia entre estas dos tareas: colaborar e intervenir. En tanto la Norma Básica de Protección Civil [2]  y planes autonómicos sobre la temática contemplan la atención social como una acción de socorro, los correspondientes dispositivos específicos de respuesta: servicios de urgencia-emergencia social, servicios sociales de base, unidades de trabajo social sanitario y dispositivos de trabajo social forense, principalmente, están en la obligación de “intervenir”. Es más, las leyes autonómicas de emergencias de protección civil contemplan infracciones y sanciones vinculadas a la no intervención.

Sin embargo, la acción de “colaborar” ha de entenderse en términos de apoyo-ayuda a quienes ostentan la responsabilidad y la obligación de “intervenir”. La tarea de “colaborar” comporta, de una parte, que existen otras personas trabajando sobre algo que es preciso reforzar y, de otra, que la responsabilidad y mando es de quien interviene o, cuando menos, no de quien colabora; estando la colaboración sujeta a las directrices de la intervención. Eso sí, intervención y colaboración comparten dos aspectos: ambas suponen trabajar sobre un mismo fin e, inexcusablemente, el deber.

Volviendo sobre el papel de los Colegios Oficiales de Trabajo Social, éstos pueden ejercer un doble papel. De una parte, su derecho de participación (es una opción voluntaria) ejercido desde los Colegios anteriormente mencionados; pero, también, cuando fueran necesarios están en el deber de colaborar. Y esto podría comprometer a todos y cada uno de los Colegios Oficiales de Trabajo Social de España -con el Consejo General de Trabajo Social a la cabeza- en su condición de personas jurídicas y de interés público. Probablemente, un ejemplo de esta segunda situación, sea el caso del Colegio de Las Palmas de Gran Canaria que participó en el área social de la Oficina de Atención a Víctimas del accidente aéreo de Spanair (agosto, 2008) [23].

En igual medida, el tejido asociativo asistencial –principalmente de corte sanitario, social y sociosanitario-, las sociedades científicas y asociaciones profesionales de Trabajo Social, los gabinetes privados de la profesión y los trabajadores sociales en ejercicio libre, entre otros, podrían ser requeridos por la autoridad para colaborar en dependencia de las necesidades.

En el marco de las Actuaciones del Sistema Nacional de Protección Civil, recogidas en el título II, se define la Anticipación (art. 8) que tiene por objeto determinar los riesgos en un territorio basándose en las condiciones de vulnerabilidad y las posibles amenazas, y comprende los análisis y estudios que permitan obtener información y predicciones sobre situaciones peligrosas[3]. En esta línea, los expertos europeos en apoyo psicosocial en emergencias masivas, ya apuntaron que “es también importante identificar vulnerabilidades psicológicas y sociales (…) o necesidades específicas de personas afectadas (por ejemplo: niños, ancianos, discapacitados, turistas,…)” [24]. También cabe considerar que “las condiciones sociales (hacinamiento, infravivienda, etc.) en las que se desenvuelven día a día determinadas personas y/o colectivos, les sitúa en una posición favorable a siniestros de todo tipo y magnitud” [25]. Es decir, de una parte, la evidencia de personas o grupos poblaciones con potencial vulnerabilidad psicosocial una vez declarada la emergencia masiva y que, previamente, habría que detectar y catalogar; y, al tiempo, la existencia de personas y grupos con vulnerabilidades sociales potencialmente amenazantes de siniestros [12] [25]. En consecuencia, se impone disponer de esa información social.

Son ésas algunas de las contribuciones posibles del Trabajo Social al análisis global de riesgos que, junto con otras específicas en el marco de la Prevención de riesgos de protección civil (capítulo II) y de la Planificación (capítulo III), constituyen una aportación incuestionable a los objetivos de prevención primaria (antelación-previsión, prevención, educación y planificación [12]. Los servicios sociales comunitarios y los centros de salud –con la contribución específica de sus trabajadores sociales sanitarios–, son recursos idóneos para este trabajo al ser dispositivos de proximidad a la población.

Los trabajadores sociales desde sus diferentes instancias de trabajo, sean públicas o privadas, pueden hacer contribuciones interesantes a la Red Nacional de Información sobre Protección Civil (art. 9) tanto a su conjunto como a sus diferentes instrumentos integrantes por varios motivos:

– Son profesionales de proximidad reconocidos por la ciudadanía como tales, así como por “su dominio y capacidad de movilización de recursos de la zona de referencia” [26].

– Por su reconocimiento como especialista en asistencia psicosocial por la Dirección General de Protección Civil y su consiguiente codificación como tales, desde 1997, en el Catálogo Nacional de Medios y Recursos (CNMYR) de Protección Civil [27] [28] [29].

– Por disponer de un guión de más de doscientos recursos para la gestión de la atención social en situaciones críticas [30].

– Por su actitud y habilidades, como parte de su idiosincrasia profesional, con diferentes culturas, religiones y clases sociales.

Por lo que respecta específicamente a la Planificación (capítulo III) [3] hay que destacar que prácticamente todos los planes territoriales y especiales refieren, textualmente, la atención-acción social, la participación de los trabajadores sociales, y/o la intervención de dispositivos de atención social (servicios sociales de base, etc.) en situaciones de emergencia. Ejemplos son el Plan Territorial de Protección Civil de Aragón (PLATEAR) [31] –así como su predecesor vigente de 1995 a 2014– [32], el Plan Territorial de Emergencia de Andalucía (PTEAnd) [33], el Plan Territorial de Emergencias de Galicia (PLATERGA) [34], el Plan Territorial de Protección Civil de Cataluña [35], el Plan Territorial de Protección Civil de Navarra (PLATENA) [36], el Plan Territorial de Protección Civil de la Región de Murcia (PLATEMUR) [37], el Plan Territorial de Emergencias de Protección Civil de Canarias (PLATECA) [38], entre otros.

La respuesta inmediata a las emergencias, desarrollada a lo largo del capítulo IV y definida en el artículo 16, tiene “[…] la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger a las personas y bienes, velar por la seguridad ciudadana y satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Incluye la atención sanitaria, psicológica y social de urgencia, el refugio y la reparación inicial de los daños para restablecer los servicios e infraestructuras esenciales, así como otras acciones y evaluaciones necesarias para iniciar la recuperación” [3]. De su análisis se puede extraer lo siguiente:

– Que “[…] la finalidad de evitar daños, rescatar y proteger a las personas […] supone que existe la probable materialización de daños a las personas -daños sociales- pudiendo matizarse lesiones y secuelas sociales [39] [40].

– Las acciones orientadas a “[…] satisfacer las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada”, están contempladas como una de las tareas a cargo de los dispositivos de atención social. Se dispone de abundante referencia científica [12] [41] [42]  al respecto, además de los planes directores de protección civil comentados y las diversas leyes de emergencias de protección civil de cada comunidad autónoma.

– Se reconoce la necesidad de la atención social como parte de la respuesta urgente: “Incluye la atención sanitaria, psicológica y social de urgencia, […]”.

– La consideración de “otras acciones y evaluaciones necesarias para iniciar la recuperación”, incluiría la continuidad de atención de los trabajadores sociales como parte integrante en la rehabilitación psicosocial, cuya gestión sería recomendable desde un Centro Coordinador de Seguimiento Psicosocial [43] [44] con interlocución con una amplia y diversa red social formal en emergencias [30] conforme a las necesidades individuales y colectivas: servicios sociales, asociaciones de ayuda mutua, compañías de seguros, embajadas-consulados, líderes religiosos, traductores, colegios y asociaciones profesionales, abogados, agencias culturales, servicios educacionales, etc. [30] [43] [44].

– A su vez, las “[…] evaluaciones necesarias para iniciar la recuperación” han de contemplar el inicio del trabajo de los investigadores dirigido a la valoración de daños, entre ellos el daño social a cargo de trabajadores sociales especializados en investigación social (peritos sociales). El daño social a nivel individual-personal se define como “el conjunto de alteraciones [estructurales y funcionales] y pérdidas producidas en la situación social de la persona, así como el impacto negativo y malestar derivado de las mismas, a consecuencia de una experiencia traumática[45].

Con respecto a quienes integran Los servicios de intervención y asistencia en emergencias de protección civil (artículo 17) se nombran un considerable número de servicios de diversas disciplinas. Sorprende dicha relación por dos motivos: el primero, que no figuren en la misma -cuando menos- los servicios sociales especializados en urgencias-emergencias sociales que proliferan a lo largo de nuestra geografía (SAMUR SOCIAL-Madrid [46], CUESB-Barcelona [47], SMUS-Bilbao [48], SMUS-Vitoria [49], SEMAS-Murcia [50], Comarca Alto Gállego (Huesca) [51], SES-Sevilla [52], SES-Miranda de Ebro [53], etc.) y, en segundo lugar, que finalice la enumeración en una especie de “cajón de sastre” con “[…] los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas, las personas de contacto con las víctimas y sus familiares, y todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin” [3]. Llama la atención que el legislador no haya puesto “nombre y apellidos” a quienes son responsables de la atención social en eventos críticos masivos, la cual ya reconoce como necesaria en el artículo anterior y también, previamente, en el punto 7 Servicios esenciales del artículo 2 (Definiciones), al considerar como tales aquellos que son “[…] necesarios para el mantenimiento de las funciones sociales básicas, la salud, la seguridad, el bienestar social y económico de los ciudadanos, […]” [3]. Por tanto, no hay más opción que deducir –por descarte- que los trabajadores sociales estarían formando parte, de una u otra manera, en “los equipos multidisciplinares de identificación de víctimas, las personas de contacto con las víctimas y sus familiares, y todos aquellos que dependiendo de las Administraciones Públicas tengan este fin” [3]. Esto está en sintonía –y reforzado- con el Protocolo nacional de actuación Médico-forense y de Policía Científica en sucesos con víctimas múltiples, publicado en 2009 [13], sobre el cual ya se han hecho referencias anteriormente.

En relación con el mencionado artículo 17, puede ser interesante apuntar que, algunos de los servicios que sí se matizan en la Ley, concretamente: Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Fuerzas Armadas y Servicios de Atención Sanitaria de Emergencia, disponen de trabajadores sociales.

La Recuperación, también conocida como restauración, rehabilitación o fase de prevención terciaria, queda definida como el conjunto de acciones y medidas de ayuda de las entidades públicas y privadas dirigidas al restablecimiento de la normalidad en la zona siniestrada, una vez finalizada la respuesta inmediata a la emergencia” (art. 20) [3]. Formando parte de estas intervenciones quedaría integrada la rehabilitación psicosocial, comentada anteriormente. En este escenario post-emergencia, los trabajadores sociales desarrollarían actividades como: Reagrupamiento familiar de posibles evacuados o de familiares todavía no contactados entre sí; seguimiento-acompañamiento de las actuaciones que lo precisen a través de reuniones institucionales, con afectados, entrevistas y visitas domiciliarias; realización de informes sociales; tareas de información y asesoramiento; counselling; investigaciones y evaluaciones, etc. [12] [43] [44] [54] [55].

La investigación del daño social, que se iniciaría tras la atención inmediata, tendría su continuidad en la fase de recuperación. Se trata de una investigación pericial, que aporta información objetiva acerca de la situación social de la persona, en este caso, a consecuencia de la experiencia crítica y que se plasma en un informe social pericial. “La situación social de una persona refiere la interacción de ésta con su mundo, con su entorno ó contexto, el cual está integrado por: familia, ámbito laboral, aspectos económicos, relaciones de vecindad, amigos, ocio, dimensión educativa, sexualidad, salud, vivienda, hábitat, condiciones de vida, educación, proyecto vital, competencias personales, habilidades sociales, etc., así como factores vinculados a esa interacción: apoyos, problemas, dificultades, fortalezas, necesidades, estrategias de afrontamiento, vulnerabilidades, riesgos, dinámica vital, etc.” [45]. Además, tratándose de eventos de gran magnitud, es altamente probable un daño social a nivel comunitario (barrio, pueblo, etc.) que precisaría de evaluación social. Todo lo cual resulta de relevancia extraordinaria a tenor de lo redactado en los siguientes articulados:

Artículo 21. Daños materiales.

  1. Los daños materiales habrán de ser ciertos, […].

– Artículo 22. Daños personales.

Cuando se hayan producido daños personales se concederán ayudas económicas por fallecimiento y por incapacidad absoluta y permanente, […].

– Artículo 23. Procedimiento de declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil.

  1. A los efectos de la declaración de zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil se valorará, en todo caso, que se hayan producido daños personales o materiales derivados de un siniestro que perturbe gravemente las condiciones de vida de la población en un área geográfica determinada o cuando se produzca la paralización, como consecuencia del mismo, de todos o algunos de los servicios públicos esenciales.

Artículo 24. Medidas aplicables.

Entre ellas:

1.a) Ayudas económicas a particulares por daños en vivienda habitual y enseres de primera necesidad

1.c) Ayudas a personas físicas o jurídicas que hayan llevado a cabo la prestación personal o de bienes.

Además de medidas fiscales, entre otros casos, “[…] cuando hayan sido dañados [viviendas o bienes inmuebles o similares] y se acredite que tanto las personas como los bienes en ellos ubicados hayan tenido que ser objeto de realojamiento total o parcial en otras viviendas o locales diferentes hasta la reparación de los daños sufridos, […];  y medidas laborales y de Seguridad Social.

Por lo que respecta al Seguimiento y coordinación (art. 25) [3], es incuestionable, “[…] un seguimiento de las medidas recogidas en este capítulo, en los términos que se determinen reglamentariamente” [3], y que no puede obviar la información social actualizada de sus profesionales especializados. Así mismo, en relación a la “[…] Comisión de Coordinación, integrada por representantes de las Administraciones estatal, autonómica y local afectadas”, considerando que se trata de una comisión de perfil técnico, habría de contar con la participación de profesionales de Trabajo Social.

Ni que decir tiene que los estados de alarma, excepción y sitio regulados en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, como Emergencias de interés nacional (capítulo VII), se avienen en su definición, declaración y efectos a lo ya expuesto acerca de la protección de las personas y del Trabajo Social.

El Título III, contiene las especificidades referidas a Los recursos humanos del Sistema Nacional de Protección Civil, como es la formación de los mismos y la Escuela Nacional de Protección Civil. Procede recordar que, tal como figura en el Catálogo Nacional de Medios y Recursos (CNMYR), los trabajadores sociales, junto con psicólogos, son los únicos especialistas en asistencia psicosocial integrados en el grupo de medios humanos técnicos movilizables ante grande emergencias y catástrofes. Se deduce, por tanto, que el colectivo de trabajadores sociales, puede beneficiarse -y debería considerarse así- de acciones formativas en el marco de los sucesos colectivos y extraordinarios.

En cuanto a la participación de las Fuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en materia de protección civil, recogida en los artículos 37 y 38, respectivamente, señalar que por lo que respecta a las Fuerzas Armadas, disponen de trabajadores sociales entre su personal civil adscrito principalmente a la Unidad de Apoyo a heridos y familiares de fallecidos y heridos en acto de servicios de las Fuerzas Armadas [16] [56]. En cuanto a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, el Cuerpo de Policía Nacional, entre otras policías,  también cuenta con profesionales del Trabajo Social entre su personal técnico.

Como colofón a este análisis, parece oportuno apuntar que el recién estrenado Sistema Nacional de Protección Civil se ve complementado con el Mecanismo de Protección Civil de la Unión [57]basado en la solidaridad y colaboración de los Estados miembros” [3] de la Unión Europea aprobado a finales de 2013 y con las normas de su desarrollo en el año siguiente [58].

A modo de conclusión: La sociedad española, en la línea de sus semejantes europeas, dispone de un moderno Sistema –integrado en la política de Seguridad Nacional [3]– para el abordaje de las emergencias masivas desde las vertientes preventiva, asistencial y rehabilitadora acorde con las exigencias de los tiempos actuales. A su vez, la persona –en tanto que ser social– es el eje común de acción sobre el que pivota el Trabajo Social y la Protección Civil y que se visibiliza en la atención social de urgencia recogida en el Sistema Nacional de Protección Civil y en el rol de quienes tienen la responsabilidad de la misma: los trabajadores sociales.


 

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[58] Diario Oficial de la Unión Europea, DECISIÓN DE EJECUCIÓN DE LA COMISIÓN de 16 de octubre de 2014 por la que se establecen las normas de desarrollo de la Decisión  nº 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a un Mecanismo de de Protección Civil de la Unión, y por la que se derogan las Decisiones 2004/277/CE, Euratom y 2007/606/CE, Euratom, nº 320, 6 de noviembre de 2014.

 

Nota del autor:

Este artículo se publica íntegro y simultáneamente en la revista Agathos. Atención Sociosanitaria y Bienestar, nº 3 septiembre 2017.

Ángel Luis Arricivita Amo


Trabajador social sanitario. Servicio Aragonés de Salud (SALUD)-Huesca.
Experto en atención psicosocial en urgencias-emergencias.
Director de la revista Psicosocial & Emergencias.
Profesor experto invitado en Máster Universitario Trabajo Social Sanitario. Ciencias de la Salud. Universitat Oberta de Catalunya (UOC).

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